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解构与创新:行政区划改革视阈下的城市治理研究

作者:采集侠  来源:本站原创  发表时间:2019-10-02 03:19
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  摘 要:现行行政区划对经济、政治和社会发展的制约作用日益凸显, 已经成为影响中国地方治理、特别是城市治理现实的体制因素, 制约着国家治理体系和治理能力现代化的进程。我国城市治理中存在的“条块分割”的市政管理体制问题、跨市辖区公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空间不正义等问题, 都与现行行政区划及其体制密切相关。探寻城市行政区划及其体制与城市治理的内在逻辑、作用机理与一般过程, 应当解构和创新城市行政区划并以此为基础在行政区划及其体制改革中重构城市市政管理体制, 调整和理顺“条块关系”, 优化城市治理结构及其体系。

  关键词:行政区划; 地级市; 城市治理

  一、问题的提出

  作为一种国家结构体系,行政区划是一个国家政治抉择和制度安排的结果,也是地方政府设置和地方治理的基础。一般而言,行政区划是对行政区域的划分,由“地方行政建制、地方行政单位、行政区域三个部分构成”(P.1)。为了实现有效治理,国家依据一定的原则和标准将全国国土划分为若干层次的区域单位,设置相应的一级地方政府并划定其治理的地域空间范围,地方政府间权力划分、职能配置和机构设置依此而展开。《中华人民共和国宪法》规定,我国行政区划全国划分为省、自治区、直辖市;省、自治区划分为自治州、县、自治县、市;县、自治县、市划分为乡、民族乡、镇。宪法还规定,国家在必要时设立特别行政区。同时,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作出了在我国设立设区的市(地级市)、市辖区(县级)的规定,以及省、自治区人民政府在必要时经国务院批准可以设立若干地区(盟)作为它的派出机关,县、自治县、旗、自治旗人民政府在必要时经省、自治区、直辖市人民政府批准可以设立若干区公所作为它的派出机关,市辖区和不设区的市人民政府经上一级人民政府批准可以设立若干街道办事处作为它的派出机关的规定。由此可见,我国现行行政区划分为四个行政层级:(1)省、自治区、直辖市和特别行政区;(2)自治州、设区的市(地级市);(3)县(旗)、自治县(自治旗)、不设区的市(县级市)、市辖区;(4)乡、民族乡、镇。地区(盟)是省、自治区人民政府的派出机关;区公所是县(旗)、自治县(自治旗)人民政府的派出机关;街道办事处则是市辖区和不设区的市(县级市)人民政府的派出机关。

  城市政府作为基于城市治理的整体性、多样性、复杂性以及重要性而在城市设置的一种特殊形态的地方政府,主要承担着城市公共事务管理和公共服务供给方面的职能。作为国家治理、地方治理的重要内容,城市治理已经成为我国国家治理体系最重要的组成部分,是成为国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。如何有效地治理城市公共事务,推进城市可持续发展,为居民提供公平、高效、完整和精准的公共服务,进而在综合效益上为居民带来更多、更好和更便利的公共福利,使居民的生活水平和生活质量不断提升,使城市成为人们安全、幸福和文明的居住地,这是摆在我国城市各级政府面前的一项重大而现实的课题。城市特别是大城市的有效治理与城市行政区划密切相关。随着新的历史条件下工业化、信息化、城市化和现代化的快速推进以及市场经济的深入发展,我国现行的行政区划对经济、政治和社会发展的制约作用日益突显并已经成为影响当代中国地方治理,特别是城市治理的体制因素,制约着国家治理体系和治理能力现代化的进程。因而,探寻城市行政区划与城市治理的内在逻辑、作用机理、一般过程,在解构和创新城市区划的基础上改革现行行政区划及其体制、重构城市市政管理体制,具有重要的学术价值和现实意义。

  进入21世纪以来,中国大陆地区的地级市数量逐渐稳定下来。截至2017年10月2日,在总计334个地级行政区中有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟。地级市数量约占地级行政区总数的88%,地级市已逐渐取代地区(盟)成为地级行政区的主体。(1)因而,本文中的城市主要是指我国现有的地级市以及地级市以上的城市,城市治理主要是指地级市以及地级市以上的城市治理。

  二、现行行政区划是导致我国城市治理问题的体制因素

  目前,我国城市治理中存在的“条块分割”的市政管理体制、跨区(市辖区)公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空间不正义等问题,都与现行的城市行政区划及其体制密切相关。

  首先,现行城市行政区划是导致我国城市政府治理结构及其体系“条块分割”的重要政治因素和制度安排。

  我国共有294个地级市、991个市辖区以及273个市辖市(县级市)(2),还有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市(行政建制副省级)以及哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、西安和成都等10个副省级城市。除甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市和中山市以及海南省的三沙市和儋州市外,全国“地级市”、计划单列市、副省级城市行政区域划分均为市、区、作为市辖区派出机关的街道以及乡镇。(3)以此为基础,城市政府的纵向设置均为市政府、区政府、乡镇政府以及作为市辖区政府派出机关的街道办事处,实行“两级政府、三级管理”体制。(4)《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条对县级以上各级地方政府职能做了相同的规定,并且在列举每一级政府职能的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项。”本法第66条规定:“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”

  因此,我国城市政府在纵向层级职能配置、职责划分和机构设置上高度一致。市政府有什么机构和职能,区政府就有什么机构和职能,上下对口,由此形成了地级市以上城市市政管理体制及其“条块”关系。同时,作为区、市(县级市)人民政府的派出机关,街道办事处甚至乡镇承担着“承办区委、区政府交办的其他工作”的职能,即使没有设置与市政府、区政府相对应的部门或机构,也会设有专职人员负责管理,依然是区、市(县级市)政府职能的延伸或翻版。“条块分割”的城市治理结构及其体系由此形成,并发挥着其特有的作用。地级市城市的市、区两级政府层级之间、部门之间的职能关系错综复杂,协调困难,管理脱节严重,缺乏必要的联结机制和互动桥梁。

  “条块分割”直接导致城市政府的治理职能及其决策和执行过程高度分散,市政府、区政府甚至街道办事处或乡镇政府的公共事务管理与公共服务供给呈“分割化”和“碎片化”。一方面,基于专业化分工原则,公共事务管理和公共服务供给职能被划分到不同的政府职能部门,分为教育、科技、文化、卫生、体育、公安、民政、社会保障、城乡建设、环境保护等职能部门,难以对城市公共事务进行协同管理以及为全体居民提供完整、精准和满意的公共服务;另一方面,基于层级节制原则,市、区政府及其职能部门管理区域范围大小不等的同一公共事务,提供受益范围不同的同一公共服务,极易导致公共事务管理和公共服务供给重复、成本过高以及不同市辖区公共事务管理和公共服务供给上的差异,难以实现公共事务管理和公共服务供给的空间正义。

  其次,现行城市行政区划是造成我国城市治理中跨区公共事务管理与公共服务供给“分割化”和“各自为政”的体制因素。

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